雷鋒網(wǎng)AI金融評論按：本文作者是北京大學匯豐商學院金融學教授、中國銀行業(yè)協(xié)會首席經(jīng)濟學家巴曙松。2018年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，其中對金融監(jiān)管機構的調整，意味著中國金融監(jiān)管體制改革邁出了重要一步。改革的關鍵因素、實施重點是什么？新監(jiān)管框架面臨怎樣的挑戰(zhàn)？國際上有哪些經(jīng)驗值得借鑒？金融監(jiān)管新格局下，銀行業(yè)如何把握新的發(fā)展方向？

一、中國金融監(jiān)管體制改革的關鍵因素及實施重點

針對金融體系的發(fā)展變化而動態(tài)演進、適應并促進金融體系平穩(wěn)運行并促進實體經(jīng)濟發(fā)展，可以說事實上已成為歷次金融監(jiān)管體制改革的政策框架主脈絡。分析監(jiān)管有效性，就要從現(xiàn)有的金融體系發(fā)展與此前監(jiān)管的“痛點”加以分析。

近年來，金融產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新使各金融機構之間的經(jīng)營壁壘逐漸被打破，金融市場業(yè)務亦開始形成跨市場關聯(lián)、跨行業(yè)聯(lián)動的特征。這種聯(lián)動關系主要體現(xiàn)在三個方面：一是金融業(yè)務的跨市場關聯(lián)，二是產(chǎn)品的內生性全行業(yè)關聯(lián)，三是金融機構經(jīng)營的全行業(yè)關聯(lián)。

在此背景下，金融監(jiān)管的改革關鍵因素可以理解為解決跨行業(yè)聯(lián)動的監(jiān)管套利和監(jiān)管缺失問題。一方面，防止“監(jiān)管套利”存在。分業(yè)監(jiān)管過程中，由于不同監(jiān)管標準或規(guī)則的存在，使得性質相同的業(yè)務面臨不同的競爭環(huán)境。金融機構傾向于選擇監(jiān)管相對寬松的領域開展業(yè)務活動，獲取收益。為了擴大業(yè)務規(guī)模，形成了不少活躍的以監(jiān)管套利為目標的通道業(yè)務，2017年9月，事務管理類信托規(guī)模達到13.58萬億，基金及子公司專戶業(yè)務存量14.38萬億，二者加總占泛資產(chǎn)管理行業(yè)規(guī)模25.86%，通道交叉業(yè)務造成資金在金融體系內空轉，增加融資環(huán)節(jié)和成本，并由于局部存在的嵌套和錯配問題加劇了金融體系的風險集聚；相對應地，主動管理類資產(chǎn)管理性質被弱化，影響了金融市場的風險定價與價格發(fā)現(xiàn)功能。

另一方面，解決監(jiān)管協(xié)調問題。對于解決監(jiān)管協(xié)調這一問題，當前環(huán)境下加強監(jiān)管有效性又從兩個角度加以理解。一是解決“監(jiān)管競爭”博弈問題，即解決有的監(jiān)管部門在促進行業(yè)發(fā)展和加強行業(yè)審慎監(jiān)管之間存在職責掣肘的問題。以債券發(fā)行體系為例，在分業(yè)管理的機制下，多個監(jiān)管機構負責審批不同類型的債券發(fā)行，如果出現(xiàn)債券規(guī)模上的擴容競爭，容易造成金融市場信用風險的上升。二是解決“監(jiān)管空白”和“信息不對稱”問題。在跨市場關聯(lián)、跨行業(yè)聯(lián)動的金融市場環(huán)境下，分業(yè)監(jiān)管造成的信息統(tǒng)計的事實上的分割，無法穿透追蹤資金的來源與最終流向，無法對系統(tǒng)性風險進行識別和決策。以2015年的股票市場異常波動為例，場外配資渠道多樣化，盡管配資客戶的自有資金能夠通過“安全墊”標準，機構個體風險并不大，但由于個別機構的配資杠桿比例實際可達到5倍甚至更高，多層嵌套下，系統(tǒng)性風險就實際上形成了；而監(jiān)管體制以機構監(jiān)管為主要分工依據(jù)的條件下，分業(yè)的監(jiān)管規(guī)則未能覆蓋到其中不少高杠桿的融資活動，同時分業(yè)也造成了資金的流向和性質的信息缺失，最終杠桿資金入市催生資產(chǎn)泡沫，引發(fā)市場風險的連鎖爆發(fā)。

隨著金融創(chuàng)新不斷深化，金融機構提供的金融產(chǎn)品和服務范圍界限逐漸淡化，忽視金融機構與金融市場之間的潛在系統(tǒng)性關聯(lián)、僅進行傳統(tǒng)的機構監(jiān)管則會面臨多重監(jiān)管和監(jiān)管真空并存的局面。在這一趨勢下，監(jiān)管體制的協(xié)同發(fā)展，穿透業(yè)務本源、防范實質風險成為行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的必然需求。

當前監(jiān)管改革所實施的重點，一方面，更加強調協(xié)調性，無論從“一委一行兩會”的監(jiān)管架構建立，還是在規(guī)范機構行為、市場風險管理等實際規(guī)則的設定都由各監(jiān)管機構協(xié)同進行等行為，強調了監(jiān)管的協(xié)調和統(tǒng)一的主要思路。另一方面，從業(yè)務的資產(chǎn)端、負債端和業(yè)務模式層面穿透業(yè)務行為，化解高風險業(yè)務源頭。

表1金融監(jiān)管新格局的重點突破 資料來源：華創(chuàng)證券，作者整理

二、新金融監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)

當前金融監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)，并非某種特定的監(jiān)管架構形式下的特有挑戰(zhàn)，而是當前宏觀環(huán)境和金融行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與金融監(jiān)管改革之間的挑戰(zhàn)。

首先，從宏觀環(huán)境層面，當下時點，中國宏觀經(jīng)濟在整體上仍面臨去杠桿、產(chǎn)能過剩、資本配置扭曲以及收入結構、產(chǎn)業(yè)結構等方面的問題，以新需求或技術驅動的可持續(xù)投資機制尚在逐步形成過程之中。在舊的增長模式尚未完全出清的背景下，當前中國經(jīng)濟尚處于新舊經(jīng)濟增長動力轉換的過程中，金融體系中累積的局部風險仍然有待化解。對應到金融監(jiān)管改革，意味著如果大幅度地進行金融監(jiān)管架構調整，整合成本較高，不利于金融去杠桿進程的正常推進。

其次，從金融行業(yè)發(fā)展層面，一方面，金融混業(yè)經(jīng)營下監(jiān)管缺失的套利行為推動了影子銀行體系的高速擴張、資金成本的高企，顯示出規(guī)范和推動金融機構業(yè)務創(chuàng)新與交叉融合的規(guī)范性，是強調金融監(jiān)管機制協(xié)調性的重要出發(fā)點。另一方面，也需認識到，提高直接融資比重，打造多層次資本市場穩(wěn)健發(fā)展仍是中長期內的行業(yè)發(fā)展目標，在資本市場仍處于快速成長的過程中，一方面強調同質化業(yè)務的協(xié)同監(jiān)管，另一方面也要清晰認識到專業(yè)化監(jiān)管分工機制的必要性依然存在。

因此，對于中國當前現(xiàn)狀，既要解決對跨行業(yè)交叉業(yè)務的協(xié)調監(jiān)管，以及行業(yè)審慎發(fā)展與監(jiān)管行為的任務分割，又要依據(jù)現(xiàn)有市場發(fā)展階段，一定程度上采取市場內專業(yè)化監(jiān)管，以矩陣式管理方式、漸進地推進監(jiān)管體制變革，以平衡改革迫切性和復雜性，是監(jiān)管體系改革所面臨的挑戰(zhàn)。

觀察當前金融監(jiān)管體制的改革與推進思路，可以看出已經(jīng)較為充分地將上述因素加以考慮，具體可以從監(jiān)管推進時間上的“漸進性”特征和空間上的“矩陣式”特征體現(xiàn)出來。從時間維度上，銀行與保險統(tǒng)一監(jiān)管的改革方案體現(xiàn)出當前監(jiān)管體制改革由點及面的“漸進式”特征。基于銀行與保險在業(yè)務特征、監(jiān)管理念、規(guī)則和工具上具有相似性，對于監(jiān)管資源和監(jiān)管專業(yè)能力的要求也具有共性，在當前金融監(jiān)管資源有限的情況下，首先以銀行和保險為協(xié)同監(jiān)管的起點，有助于在當前宏觀金融背景下，以較低的整合成本，撬動監(jiān)管效率提升，為金融監(jiān)管體制的中長期改革打好基礎。

從空間維度上，“一委”統(tǒng)籌與“一行兩會”的“矩陣式”監(jiān)管形式，既體現(xiàn)出加強監(jiān)管協(xié)調的改革思路與頂層設計，也能夠一定程度上滿足資本市場成長期內的專業(yè)監(jiān)管分工需要。

從這一意義上，當前中國金融監(jiān)管改革并不是國際經(jīng)驗的照搬，而充分考慮了中國特色實際情況。在金融監(jiān)管思路和基本框架明確的基礎上，未來，在監(jiān)管細則進一步實施和落地的過程中，需要更加充分考慮到來自于宏觀經(jīng)濟和行業(yè)層面對金融監(jiān)管改革所帶來的反饋影響，需統(tǒng)籌考慮對于實體經(jīng)濟部門與金融機構的聯(lián)動反應、資管行業(yè)重塑與流動性增速放緩之間的市場潛在波動風險。在經(jīng)濟動能與金融系統(tǒng)更加穩(wěn)健健康的基礎上，期待監(jiān)管改革的加速深入。

三、國際金融監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗借鑒

全球金融危機以來，主要發(fā)達經(jīng)濟體的金融監(jiān)管體系與金融創(chuàng)新發(fā)展的不協(xié)調所帶來的風險陸續(xù)爆發(fā)。危機后，不少國家對原有金融監(jiān)管框架進行了程度不一的改革，無論對于“雙峰”或“準雙峰”模式，改革的本質主要集中于兩點，一是強化宏觀審慎監(jiān)管，二是在于強調以功能監(jiān)管和行為監(jiān)管為導向的監(jiān)管協(xié)同性。

一是強化央行宏觀審慎管理職能，將行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管相對分離。危機后主要國家均提升了宏觀審慎的重要性，并將這一職能納入中央銀行的職責范圍?！岸嗟?弗蘭克”法案將美聯(lián)儲確定為系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管主體，并針對其制定一系列更加嚴格的審慎監(jiān)管標準。英國將金融機構審慎監(jiān)管的職能移交至英格蘭銀行下設的審慎監(jiān)管局（PRA），實行央行的宏微觀審慎統(tǒng)一監(jiān)管，再獨立于英格蘭銀行設立金融行為監(jiān)管局（FCA），負責金融市場行為監(jiān)管職能。南非是發(fā)展中經(jīng)濟體中對監(jiān)管模式實施較早改革的國家，其進行金融改革過程中，也注重將審慎監(jiān)管局納入南非儲備銀行。

二是注重監(jiān)管協(xié)調機制，加強跨部門協(xié)同及信息共享。金融危機過后，主要國家的監(jiān)管體制改革中均體現(xiàn)出監(jiān)管協(xié)調合作的特征。美國設立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），一方面，通過財政部新設金融研究辦公室，獲取所有銀行和非銀金融機構數(shù)據(jù)信息，全面監(jiān)測金融體系內外部風險來源，識別和防范系統(tǒng)性風險；另一方面，確定系統(tǒng)重要性金融機構，由美聯(lián)儲直接監(jiān)管。英國建立多層次監(jiān)管協(xié)調機制，審慎監(jiān)管局、金融行為局與金融政策委員會之間建立定期溝通機制，以解決宏微觀監(jiān)管間的銜接；審慎監(jiān)管局與金融行為局之間簽訂監(jiān)管合作諒解備忘錄，對于系統(tǒng)重要性機構的雙重監(jiān)管下避免重復監(jiān)管和監(jiān)管空白做出明確規(guī)定。南非也在改革中設定金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，統(tǒng)籌協(xié)調信貸監(jiān)管局、南非儲備銀行、金融服務局和金融行業(yè)行為管理局，定期審查金融行為監(jiān)管的邊界與范圍。

從全球金融監(jiān)管制度的演進過程可以看出，隨著金融市場的不斷深化整合，注重以系統(tǒng)性金融風險防范為監(jiān)管導向，以規(guī)則的協(xié)調性、公平性和一致性為原則的功能性監(jiān)管、行為監(jiān)管成為全球各主要經(jīng)濟體制定金融監(jiān)管制度的關注點，危機以來金融監(jiān)管的改革也為全球主要經(jīng)濟體金融市場的穩(wěn)健運行以及經(jīng)濟層面的穩(wěn)步復蘇提供了較為合理的監(jiān)管支持，這為中國重塑監(jiān)管體制帶來一定的啟示和借鑒。十九大以來，健全宏觀審慎調控框架和統(tǒng)籌協(xié)調金融監(jiān)管的改革思路也在近期“一委一行兩會”監(jiān)管機制調整工作中體現(xiàn)。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，成為統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調金融政策與相關財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、研究防范系統(tǒng)性風險的議事協(xié)調機構；銀行與保險監(jiān)管職能合并，并將行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管職能進行分離，一定程度上也體現(xiàn)了行為監(jiān)管趨勢下“準雙峰”思路的輪廓。

另一方面，也需要客觀認識到，在統(tǒng)一的監(jiān)管理念下，各國的金融監(jiān)管改革方案不盡相同，在保留原監(jiān)管框架的基礎上，不同程度地進行監(jiān)管機制的調整和修正，這反映出不同國家間市場基礎的差異性。換而言之，改革監(jiān)管體制不是簡單的機構撤并，而是結合改革的宏觀環(huán)境與行業(yè)自身發(fā)展特點，通過監(jiān)管框架重塑，從機制和規(guī)則上提升監(jiān)管能力，達成監(jiān)管目標。

四、新金融監(jiān)管格局下的銀行業(yè)發(fā)展新方向

總體來看，金融監(jiān)管新格局當前的工作重點之一，在于解決資產(chǎn)管理業(yè)務的規(guī)范性。截至2017年底，銀行理財產(chǎn)品余額仍然達到29.54萬億規(guī)模，表外余額約為22萬億。從資管導向來看，由于當前商業(yè)銀行業(yè)務范圍許可中不具備資產(chǎn)管理業(yè)務，未來銀行建立資產(chǎn)管理子公司或成為監(jiān)管規(guī)范后的新方向。成立資管子公司將有助于銀行表內和表外風險的隔離；此外，資管子公司也將有利于銀行資管業(yè)務的專業(yè)化和獨立性，有利于銀行資管核心業(yè)務能力的發(fā)展。

此外，金融監(jiān)管也會對銀行業(yè)產(chǎn)生差異化影響，由于表內投資和通道非標業(yè)務等成為中小行的主要盈利增長模式，因此新監(jiān)管格局下，中小型銀行面臨更大的轉型壓力和挑戰(zhàn)。現(xiàn)有情況來看，負債端方面，中小行存款比重與大型銀行相差不大，但同業(yè)存單比重明顯高于大型銀行。在金融去杠桿的政策背景下，廣義流動性增長放緩，銀行資金成本面臨著上升壓力。資產(chǎn)端方面，中小行貸款比重明顯低于大型銀行，而投資和非標業(yè)務比重又明顯高于大型銀行，監(jiān)管新格局下，大量表內應收款類投資下的非標和同業(yè)投資面臨著調整壓力。從中長期視角，在金融去杠桿逐步深入的環(huán)境下，中小銀行面臨新增業(yè)務下降、縮表的趨勢，如果重新定位于服務地區(qū)經(jīng)濟的經(jīng)營軌道上，中小銀行仍面臨著加強風控能力、拓展優(yōu)良資產(chǎn)的經(jīng)營要求。同時，包括PPP融資、金融租賃以及其他債權融資方式在內的新型金融創(chuàng)新、直接融資的探索也正在銀行行業(yè)內開啟。

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