原中國保監(jiān)會副主席、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院理事 周延禮

雷鋒網(wǎng)報(bào)道，近日，由北京市金融工作局、北京市石景山人民政府主辦的“2018中國銀行保險(xiǎn)業(yè)國際高峰論壇”在北京召開。原中國保監(jiān)會副主席、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院理事周延禮發(fā)表演講指出，我國分業(yè)監(jiān)管體制在金融綜合經(jīng)營環(huán)節(jié)中已經(jīng)暴露出了諸多不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在：監(jiān)管思維、監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管體制、監(jiān)管競爭、監(jiān)管空白、監(jiān)管重疊等問題。

他指出，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)步，特別是五大發(fā)展理念的要求，防范風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向包括兼蓄包容、剛?cè)岵?jì)的監(jiān)管環(huán)境，也要求金融體制進(jìn)一步地深化改革，推進(jìn)金融監(jiān)管體制能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。

“金融監(jiān)管的嚴(yán)峻形勢尤其表現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)時期，主要是表現(xiàn)在監(jiān)管套利的現(xiàn)象，不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則都存在。二是監(jiān)管競爭的博弈，監(jiān)管競爭之間為了促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展，和為了行業(yè)監(jiān)管職責(zé)掣肘的恩情，還有監(jiān)管空白和信息不對稱?！?/p>

以下是演講原文，雷鋒網(wǎng)作了不改變原意的編輯：

當(dāng)前，我國金融監(jiān)管實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)創(chuàng)作的分業(yè)經(jīng)營的金融格局，分業(yè)監(jiān)管體制在我國的金融綜合經(jīng)營環(huán)節(jié)中已經(jīng)暴露出了諸多不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在：監(jiān)管思維、監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管體制、監(jiān)管競爭、監(jiān)管空白、監(jiān)管重疊等問題。

隨著經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)步，特別是五大發(fā)展理念的要求，防范風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向包括兼蓄包容、剛?cè)岵?jì)的監(jiān)管環(huán)境，也要求金融體制進(jìn)一步地深化改革，推進(jìn)金融監(jiān)管體制能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。這個已經(jīng)成為了當(dāng)前金融改革的一個重要的議題，不然的話，金融監(jiān)管的不適應(yīng)性的風(fēng)險(xiǎn)也在一定程度上會導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

回顧40多年來我國金融市場出現(xiàn)的一些波動，可以看到這些軌跡，目前金融市場無論是故事也好，債市也好，還是匯市的異常波動都反映出金融監(jiān)管體制的不適應(yīng)性，在金融監(jiān)管的空白、疊加或者是缺失的情況下，都會給不法的金融運(yùn)作的套利行為創(chuàng)造了有利的條件，也助推了一些金融資源的體內(nèi)循環(huán)，金融高杠桿率，金融成本的高企，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患不斷加大，從而顯示出金融盡管體制改革的迫切性。

2018年我國經(jīng)濟(jì)正處于一個經(jīng)濟(jì)增長的新舊動能轉(zhuǎn)換的時期，特別是在培育新的增長的動能，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)十分繁重。需要進(jìn)行較大的金融監(jiān)管體制的監(jiān)管予以配合，并且相適應(yīng)。與此同時，要大幅度地重塑金融體系，規(guī)避可能引發(fā)的預(yù)想不到的各類風(fēng)險(xiǎn)，因此循序漸進(jìn)地推動我國金融體制特別是金融監(jiān)管體制的改革，是較佳的選擇。

我國金融體制改革的歷程，80年代初期的時候我國金融是出語成章期，大致時間在1997年之前，金融監(jiān)管是綜合性監(jiān)管，金融監(jiān)管是由中國人民銀行承擔(dān)的，中國人民銀行是集央行、監(jiān)管為一身，集貨幣政策、金融監(jiān)管政策的制定者，由是金融監(jiān)管政策制度的執(zhí)行者，表現(xiàn)為職責(zé)混淆，責(zé)任不清，無法問責(zé)。但隨著金融運(yùn)行的專業(yè)化推進(jìn)，金融的新業(yè)態(tài)不斷地發(fā)展，1998年下半年分別成立了證監(jiān)會和保監(jiān)會。2002年召開了第二次全國金融工作會議，決定成立了銀行的專業(yè)的監(jiān)管部門，2003年成立了銀監(jiān)會，逐步形成了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的市場的監(jiān)管格局，目前，隨著我國金融市場監(jiān)管體制的框架逐步形成，金融業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)也逐步成形、穩(wěn)定，面對互聯(lián)網(wǎng)金融、金融科技的廣泛應(yīng)用，跨領(lǐng)域的業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展，產(chǎn)生了金融市場的融合局面。需要金融監(jiān)管向全覆蓋一體化的演進(jìn)，進(jìn)一步強(qiáng)化中央銀行負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的職責(zé)，已經(jīng)成為貨幣政策的目標(biāo)之一，因?yàn)槲覀冐泿耪咴诰S持幣值的穩(wěn)定，控制物價(jià)保證就業(yè)的增長，維護(hù)國際收支的平衡，但金融穩(wěn)定也是央行一個貨幣政策的目標(biāo)之一。

國務(wù)院經(jīng)管委誕生，預(yù)示著監(jiān)管統(tǒng)一、高效有力的金融監(jiān)管體制改革取得階段性成果。總體而言，金融監(jiān)管體制、制度和格局的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展、金融市場改革與深化等因素的綜合作用的結(jié)果具體到我國金融監(jiān)管體制的變革過程，可以歸結(jié)為改革的深化和開放擴(kuò)大路徑推動的結(jié)果。從80年代改革開放初期以來，伴隨著我國金融體制改革，主要伴隨著國有的銀行保險(xiǎn)公司先后恢復(fù)了國務(wù)院直屬的機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化市場化的模式經(jīng)營，成為金融市場的參與者和競爭者。自負(fù)盈虧的市場主體，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，完善了公司的治理結(jié)構(gòu)，允許外資金融機(jī)構(gòu)開設(shè)代表處，逐步設(shè)立機(jī)構(gòu)，逐步地開展相關(guān)的業(yè)務(wù)，豐富了金融市場、金融產(chǎn)品也推陳出新，不斷地滿足廣大金融消費(fèi)者的需要，那時的金融監(jiān)管的體制和制度，還是處于探索的時期。我們學(xué)習(xí)借鑒了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的國際金融監(jiān)管的有益實(shí)踐，結(jié)合我國金融市場階段性的特征，制定了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等一系列的法律法規(guī)，在此階段，一行三會對金融業(yè)務(wù)實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管，一行三會的分業(yè)監(jiān)管的體制，階段性地適應(yīng)了金融市場成長時期的需求。專業(yè)化的監(jiān)管分工機(jī)制，解決了各類業(yè)務(wù)高速發(fā)展帶來的金融監(jiān)管挑戰(zhàn)，提高了監(jiān)管的專業(yè)化水平。

隨著我國金融市場不斷地繁榮發(fā)展，現(xiàn)在金融市場面對的金融資產(chǎn)廣泛行業(yè)的不斷創(chuàng)新，各類金融機(jī)構(gòu)開始探索，結(jié)構(gòu)之間的經(jīng)營壁壘、拆除、銀行保險(xiǎn)、證券、金融業(yè)務(wù)也開始形成跨市場、有關(guān)聯(lián)的、跨行業(yè)聯(lián)動的運(yùn)行，主要表現(xiàn)在一是金融業(yè)務(wù)跨市場，二是產(chǎn)品的內(nèi)生全面全行業(yè)的關(guān)聯(lián)，三是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的全行業(yè)的聯(lián)系。使金融機(jī)構(gòu)逐步形成全牌照甚至是交叉持牌的這樣一種經(jīng)營的局面，現(xiàn)在形成了許多金融控股、全牌照的一些集團(tuán)公司，以及一些實(shí)體企業(yè)，實(shí)際上控制著多重的金融牌照，形成了金融控股集團(tuán)的框架。對于金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)應(yīng)該說越來越嚴(yán)峻。

特別是在互聯(lián)網(wǎng)時期，金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)更加地嚴(yán)峻。主要是表現(xiàn)在監(jiān)管套利的現(xiàn)象，不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則都存在。二是監(jiān)管競爭的博弈，監(jiān)管競爭之間為了促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展，和為了行業(yè)監(jiān)管職責(zé)掣肘的恩情，還有監(jiān)管空白和信息不對稱。

這些問題的存在對跨市場的關(guān)聯(lián)，跨行業(yè)聯(lián)動進(jìn)入市場的環(huán)境，分業(yè)監(jiān)管，造成了信息統(tǒng)計(jì)上、事實(shí)上的分割，無法進(jìn)行穿透追蹤資金的來源和最終的流向，無法對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和決策。而監(jiān)管體制以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主要抓手，分業(yè)的監(jiān)管規(guī)則未能覆蓋到高杠桿的融資活動，同時，分業(yè)也造成了資金的流向和資金的性質(zhì)信息的缺失，資金的效應(yīng)沒有得到良好的發(fā)揮。由此可見，隨著金融創(chuàng)新的不斷深化，金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的范圍將逐步地淡化，忽視金融機(jī)構(gòu)與金融市場之間潛在的系統(tǒng)性的關(guān)聯(lián)，又進(jìn)行傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管會遇到多重監(jiān)管和監(jiān)管真空并存的一個局面。監(jiān)管體制協(xié)同推進(jìn)，勢必成為金融市場健康持續(xù)發(fā)展的必然需求。

2018年是國際金融危機(jī)以來的第十個年頭，有很多人都發(fā)表了很多的文章，回顧2008年國際金融危機(jī)以來大家的一些反思。從國際上看發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體思考本國的金融市場體系和金融監(jiān)管體制的問題比較多，把保護(hù)金融消費(fèi)者的利益擺在重要的位置，注重金融監(jiān)管體制改革，特別是監(jiān)管目標(biāo)的設(shè)定，是實(shí)施監(jiān)管協(xié)同運(yùn)行在方式上能形成協(xié)同。在主要模式上形成宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的同時的推進(jìn)，并且能夠有長效化還可以參照的國際化的有效做法。

國際監(jiān)管從機(jī)構(gòu)政策的取向來看，監(jiān)管的思路積極推崇微觀審慎監(jiān)管的理念，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評估、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化，監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)上特別強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的資本充足率，保險(xiǎn)是叫償付能力等國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的要求。從事維護(hù)市場穩(wěn)定、注重金融機(jī)構(gòu)之間連帶的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，防止其他金融機(jī)構(gòu)不善特別是經(jīng)營不善或者是償付能力不足，對金融機(jī)構(gòu)之間的相互影響，抵擋其他金融機(jī)構(gòu)面臨的破產(chǎn)倒閉甚至產(chǎn)生的連帶責(zé)任。

發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)的這個機(jī)構(gòu)和市場改革特別要強(qiáng)調(diào)它的獨(dú)立性都結(jié)合本國的一些實(shí)際情況進(jìn)行推進(jìn)。從改革的特征上來講，積極的推崇宏觀審慎監(jiān)管的理念，以應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)、金融市場、實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門還有金融監(jiān)管部門的關(guān)聯(lián)上的趨勢，以改革為突破口，系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管為重點(diǎn)特別強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管的獨(dú)立性、重要性和必要性。比如說美國美聯(lián)儲作為監(jiān)管職責(zé)的主要承擔(dān)者出臺了《多德·弗蘭克法案》，并制定了一系列監(jiān)管制度，實(shí)施了一系列監(jiān)管措施，在英國，英格蘭銀行作為監(jiān)管職責(zé)主要承擔(dān)者，大力改革和調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)，為加強(qiáng)市場行為監(jiān)管專門設(shè)立了金融行為管理局，在實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強(qiáng)金融市場行為的監(jiān)管，來維護(hù)金融消費(fèi)者的利益。一些其他的發(fā)達(dá)國家也效仿美國和英國的一些做法，進(jìn)行了監(jiān)管體制改革，多數(shù)是根據(jù)本國的金融市場發(fā)展的階段性態(tài)勢和格局來制定一些監(jiān)管的制度、政策和機(jī)構(gòu)的調(diào)整。

國際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)特別強(qiáng)調(diào)協(xié)同監(jiān)管的機(jī)制，協(xié)同監(jiān)管機(jī)制成為國際監(jiān)管的潮流，在美國，他們也設(shè)立了金融穩(wěn)定的研究委員會，在財(cái)政部當(dāng)中也設(shè)立了金融研究的辦公室，保險(xiǎn)也專門設(shè)立了保險(xiǎn)辦公室，并且代表美國參加國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，英國也是一樣。國際金融監(jiān)管特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)溝通和交流，協(xié)調(diào)國際監(jiān)管，形成國際金融市場的制度建設(shè)，穩(wěn)定性評估，形成一個一致性的制度規(guī)范。

我國的金融監(jiān)管改革也循序漸進(jìn)，符合中國國情。黨的十九大以來，金融改革的方向，穩(wěn)健、宏觀、審慎調(diào)控的框架改革的思路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管的方式，堅(jiān)持以監(jiān)管導(dǎo)向，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)特別是強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管和行為監(jiān)管為重點(diǎn)，以規(guī)則性、協(xié)調(diào)性為抓手，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管一致性的目標(biāo)。工作重點(diǎn)上，主要落實(shí)第五次全國金融工作會議確定的各項(xiàng)工作部署，集中統(tǒng)一地做好監(jiān)管工作，為此，專門成立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，重組銀監(jiān)會和保監(jiān)會，設(shè)立了中國銀行保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會，形成了一行兩會的格局。

下一步的工作目標(biāo)，特別是最近黨中央特別重視金融系統(tǒng)深化改革問題，把防范風(fēng)險(xiǎn)，如何補(bǔ)短板，加強(qiáng)監(jiān)管、集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力來維護(hù)金融穩(wěn)定作為一個主要的目標(biāo)。9月20日習(xí)近平總書記專門主持召開了全面深化改革委員會第四次會議，會議上專門審議通過了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的意見》。因?yàn)樵谶@之前，我們有幾家國有的大型商業(yè)銀行還有保險(xiǎn)公司都參與了國際金融機(jī)構(gòu)、國際保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的評審，這應(yīng)該反映出我們與時俱進(jìn)地推動這樣的工作。我覺得這個文件的發(fā)布的意義在于要彌補(bǔ)金融監(jiān)管的短板，引導(dǎo)系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)能夠穩(wěn)健運(yùn)行，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

政策導(dǎo)向是要加強(qiáng)系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)的確定，然后進(jìn)行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的評估，制定風(fēng)險(xiǎn)識別的標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)監(jiān)管，準(zhǔn)確有效地處理各種風(fēng)險(xiǎn)，要做到制度化的安排。

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